LA RESTRUCTURATION DES MARCHÉS
DE L’ÉLECTRICITÉ :
UN PORTRAIT DE LA SITUATION MONDIALE


CHAPITRE 2

L’INDUSTRIE DE L’ÉLECTRICITÉ

2.1 Description de l’industrie

La production d'électricité se fait au moyen de trois types de centrales conventionnelles :

. hydraulique (utilisant de l’eau pour faire tourner les turbines qui alimentent le générateur produisant un courant électrique)

. thermique (utilisant la vapeur d’eau sous pression produite par la combustion de sources d’énergie fossiles pour faire tourner les turbines)

. nucléaire (utilisant la vapeur d’eau sous pression produite par les réactions d’éléments radioactifs pour faire tourner les turbines).

À ces filières s'ajoutent de nouvelles sources de production, comme le vent, le soleil, etc. qui alimentent souvent directement les générateurs. Pour des raisons technologiques, économiques et socio-politiques, la composition d’un parc d’équipements de production est généralement assez diversifiée.

Le transport de l'électricité se fait à tension élevée, au moyen de lignes, de transformateurs, de pylones, etc. qui relient les équipements de production aux systèmes de distribution et qui relient également les réseaux entre eux.

La distribution de l'électricité se fait au moyen de transformateurs qui baissent la tension de l’énergie électrique reçue du système de transport, afin de l’acheminer aux consommateurs finaux dont les appareils de consommation utilisent de l’énergie à basse tension.

2.2 Caractéristiques des réseaux d’électricité

Une fois produite, il n’est pas économiquement rentable d’emmagasiner l’énergie électrique. Elle doit être produite au moment où la demande se manifeste sur le réseau, qui doit donc avoir accès, à tout instant, à une puissance suffisante pour répondre à la demande.

Un réseau électrique doit fonctionner et être géré comme un système intégré. Les niveaux de tension et la fréquence du système doivent être strictement maintenus à l’intérieur de certains écarts. Pour assurer l’intégrité physique du système, l’équilibre entre l’offre et la demande, ou entre la production et la distribution, doit être maintenu en tout temps.

Il n’existe aucun lien entre l’énergie fournie par une source donnée et l’énergie consommée par un appareil donné. Le réseau agit, en quelque sorte, comme un outil d'agrégation pour l’ensemble de l’électricité fournie (l’offre) et il distribue cette électricité aux centres de consommation (demande).

En raison de ces caractéristiques, il doit nécessairement y avoir une coordination étroite entre les étapes de production, les étapes de transport et celles de distribution pour assurer le bon fonctionnement des réseaux d’électricité.

Dans la structure traditionnelle de l’industrie, il existe un certain niveau d’interdépendance entre réseaux voisins. Ces interconnexions entre réseaux se font pour des raisons économiques (réduire les coûts maintenir la fiabilité, permettre des échanges d’énergie, etc.).

2.3. Structure et réglementations traditionnelles de l’industrie de l’électricité

2.3.1 La structure des entreprises

Traditionnellement, une seule entreprise intégrée verticalement (production- transport-distribution), privée ou publique, détient du gouvernement un droit de monopole réglementé pour l’exploitation de l'ensemble du réseau d'électricité dans un marché géographique bien défini (province, état, municipalité). Cette entreprise dessert tout le marché, à l’exception de quelques autoproducteurs, par exemple, de grandes entreprises énergivores produisant de l’énergie électrique pour leurs propres besoins.

A. Structure monopolistique

L’industrie de l’électricité comporte certaines caractéristiques de monopole naturel, c'est-à-dire qu'elle comporte des frais fixes importants, dont le coût moyen de production décroît avec la quantité produite.

Dans une situation de monopole naturel, le coût est minimisé lorsque la totalité de la demande d’un marché est satisfaite par une seule entreprise. Jusqu’à récemment, la taille physique et économique des centrales de production(hydrauliques, thermiques et nucléaires) n’a cessé de croître, ce qui leur a permis de réaliser des économies d’échelle puisqu’elles peuvent ainsi desservir un marché plus grand.

Les activités de transport et de distribution, qui sont constituées en réseaux, ont une caractéristique immédiate de monopole naturel puisqu’il n’est pas économique d’avoir plusieurs lignes de distribution en parallèle sur un même territoire.

La concurrence, soit à l’intérieur du marché ou entre différents marchés géographiques, est inexistante.

B. Entreprises intégrées verticalement

Jusqu'au début des années 90, les entreprises d'électricité sont traditionnellement intégrées verticalement. Elles incorporent les fonctions de production, de transport et de distribution. La décroissance du coût moyen résulte de la coordination et de la gestion intégrée des trois segments de l'entreprise, soit la production, le transport et la distribution. Les complémentarités importantes dans la gestion et l’investissement dans une entreprise d’électricité, surtout en ce qui a trait à la production et au transport, peuvent être exploitée pour réduire les coûts d’opération du réseau.

2.3.2 La réglementation dans le domaine de l'électricité

Les gouvernements ont toujours porté un très grand intérêt au développement de l'industrie de l'électricité, afin d’assurer son efficacité et de minimiser ses coûts pour que ceux-ci soient concurrentiels et favorisent ainsi le développement économique. Ils se sont aussi préoccupés de questions comme la réglementation, la sécurité d’approvisionnement, etc., à cause des impacts du développement de cette industrie sur le bien-être des consommateurs. Les entreprises monopolistiques exploitant des réseaux d’électricité sont d'ailleurs souvent appelées " services publics ".

La situation de monopole qui caractérise les entreprises d'électricité a toujours été accompagné de plusieurs responsabilités, contraintes et obligations. Le gouvernement, ou son régulateur, fixe des règles de comportement (tarification, service, etc,) afin de protéger les consommateurs et de promouvoir des objectifs industriels et sociaux.

Cette réglementation est généralement exercée par une agence gouvernementale " réglementaire ", indépendante des pouvoirs exécutifs ou législatifs, quoique, dans bien des cas, la réglementation soit exercée directement par le gouvernement.

Globalement, cette réglementation vise trois types d’objectifs :

i. assurer la viabilité économique de l’entreprise de service public. Cet objectif est cohérent avec la mission du gouvernement, à cause de l’importance de l’électricité dans la vie économique et sociale et des conséquences que provoquerait la faillite d’une entreprise d’électricité ;

ii. assurer un service de qualité aux consommateurs, à un prix raisonnable. Le gouvernement se doit d’imposer à la seule entreprise qui offre le service d’électricité des critères de qualité (fiabilité, sécurité, etc.) et d’accessibilité (prix raisonnable) ;

iii. assurer une intégration sociale harmonieuse de l’entreprise de service public. L’entreprise de service public doit se comporter en " bon citoyen ", notamment en ce qui concerne la gestion des ressources humaines, le respect de l’environnement, etc.

Pour atteindre ces objectifs, l’intervention de l’agence réglementaire se fait à deux niveaux : la réglementation des activités internes de l’entreprise de service public et la réglementation des activités de marché. Ces deux types d’interventions étant interdépendants, l’approche de la réglementation se doit d’être intégrée et cohérente.

Le degré d’intervention de l’agence réglementaire dans les activités internes varie énormément d’une juridiction à l’autre, selon le mandat qui lui est confié et les objectifs du gouvernement. La détermination des prix représente la principale intervention. Le mécanisme traditionnel de réglementation pour fixer les prix, qui était quasi-universel jusqu’à la fin des années 80, est la réglementation du taux de rendement, selon laquelle l’entreprise est autorisée à fixer des tarifs qui lui assurent un rendement " raisonnable " sur ses investissements en capital. On dit souvent de ce mécanisme qu’il est basé sur les coûts (" cost of service "), parce que son point de départ est la définition des coûts engendrés pour offrir le service.

L’agence réglementaire peut aussi détenir un pouvoir de surveillance ou de contrôle sur certains éléments, comme les installations physiques (nouvelles centrales, lignes de transport, etc.), les politiques d‘achat, le choix des combustibles, les impacts régionaux économiques, la qualité du service (fiabilité, accès, etc.), l’environnement et les objectifs sociaux.

Note: les interconnexions entre réseaux d'électricité nécessitent souvent un niveau différent de structure organisationnelle et un autre palier de réglementation. La caractéristique réseau de cette industrie et les interconnexions entre réseaux sont des facteurs de grande importance dans l’évaluation de la restructuration. La présence d’interconnexions peut freiner ou accélérer la restructuration, dépendant des contraintes réglementaires dans les différentes juridictions concernées.

2.4 Pourquoi restructurer l’industrie de l’électricité ?

Jusqu’aux années 1970, le coût moyen de la production de l’électricité n’a cessé de baisser, en termes réels, dans le monde entier. Il a cependant augmenté, dans plusieurs pays, au cours des années 1970 et 1980, pour des raisons spécifiques à chaque juridiction. Ces prix élevés ont contribué à alimenter le débat sur la restructuration de l’industrie de l’électricité.

2.4.1 Du côté de la demande

La demande de prix moins élevés a été un élément déclencheur dans plusieurs réglementations, notamment aux États-Unis. Plusieurs consommateurs estiment que les augmentations de prix résulteraient d’erreurs de gestion à l’intérieur des entreprises de service public, en raison, notamment, du manque de concurrence dans le système, qui ne fournirait pas suffisamment d’incitations à l’entreprise pour faire des choix judicieux et pour minimiser ses coûts. Ils estiment qu'ils ne doivent pas être tenus de payer pour les " erreurs " des gestionnaires et réclament deux types de changements visant une meilleure allocation des ressources, soit : l’introduction de la concurrence dans les segments jugés concurrentiels et une modification du cadre réglementaire pour introduire un plus grand nombre de mesures incitatives dans la réglementation des segments devant demeurer monopolistiques.

La demande d’un plus grand choix a aussi été réclamée, plus particulièrement les grands consommateurs, ainsi que certains producteurs, l’industrie du gaz naturel, etc. La hausse des prix dans les services monopolistiques et les nouvelles possibilités de productions plus économiques ont incité ceux-ci à demander l’introduction de la concurrence dans le marché de l’électricité. Ils réclament la possibilité d’acheter leur énergie électrique auprès d’un nouveau producteur local ou auprès d’un producteur dans une autre région, qui utiliserait le réseau de transport du fournisseur local pour l’acheminer chez le client.

Les innovations technologiques récentes, comme les centrales à cycles combinées ou " Combined Cycle Gas Turbine " (CCGT), qui deviennent rentables à des tailles relativement petites, offrent de nouvelles possibilités très économiques de production d’énergie électrique. D’autres progrès technologiques dans le mesurage et le contrôle de la distribution, par exemple, peuvent rendre possible la séparation entre les activités de production, de transport et de distribution, ce qui permet d’envisager la concurrence dans certains segments, notamment la production, sans remettre en question le caractère monopolistique des secteurs du transport et de la distribution.

2.4.2 Du côté de l’offre

Certains gouvernements et agences de réglementation se sont montrés ouverts à une libéralisation du marché. Pour des raisons stratégiques, ils souhaitent accroître la concurrence dans les marchés électriques à l’intérieur de leur juridiction, généralement dans le but d’assurer le développement économique, par exemple, pour attirer des industries avec des prix d’énergie plus faibles. Les gouvernements subissent également la pression des grands consommateurs qui menacent de s’installer ailleurs, dans des endroits où les prix ou les conditions énergétiques sont plus intéressants.

Il arrive que les gouvernements démontrent un intérêt accru envers la restructuration de l’électricité à l’intérieur de leurs frontières à cause de la restructuration du marché de l'électricité dans les pays limitrophes. Les interconnexions entre deux juridictions, par exemple entre le Canada et les États-Unis, jouent un rôle de premier plan dans de telles situations.

Note: la restructuration des marchés ne semble pas résulter, du moins de façon importante, de la remise en question du rôle des gouvernements dans les marchés, mais répondre davantage à des pressions économiques concrètes, comme la perte de l’avantage comparatif résultant de prix énergétiques trop élevés.

2.5 Les nouvelles formes d’organisation de l’industrie

Le terme déréglementation réfère habituellement à la perte du droit exclusif de l’entreprise de service public de fonctionner comme un monopole et apparaît ainsi comme une ouverture à la concurrence.

Le terme privatisation réfère au transfert de propriété d’une entreprise du secteur public au secteur privé.

Le terme restructuration, pour sa part, décrit les modifications à la structure de l’industrie, qu’il s’agisse de la structure réglementaire ou de la structure organisationnelle. Le terme restructuration peut englober des modifications réglementaires, des éléments de privatisation et aussi, faire référence à l’introduction de la concurrence. C'est celui que nous utiliserons au cours des prochains chapitres.

2.5.1 Les types de transactions concurrentielles

Il est maintenant possible de procéder à la séparation verticale des activités des entreprises d'électricité en unités distinctes soit la production, le transport et la distribution.

Théoriquement, il peut y avoir concurrence à l'intérieur de chacune de ces activités. Toutefois, les analystes estiment qu'à l’heure actuelle, on peut parler de concurrence, de façon réaliste, uniquement dans le segment de la production, en raison des développements technologiques dans ce secteur et des coûts importants que génèrent un grand nombre de parcs de production existants.

Actuellement, les transactions dans le domaine du libre-commerce de la production d’électricité prennent deux formes :

Le système de la bourse ou " pool d'énergie " (voir illustration 1)

Il s’agit d’un système où les intervenants soumettent leur offre ou leur demande en électricité (normalement prix et quantité d’énergie) à un marché d’échanges. Ce système est surtout utilisé par les vendeurs et acheteurs de grandes quantités d’énergie (producteurs, entreprises de distribution et entreprises de marketing ou d’agrégation de la demande).

Ces derniers, appelés aussi " power marketers " sont de nouveaux joueurs dans le marché de l’électricité. Ils ne possèdent pas nécessairement de ressources physiques dans le réseau électrique, mais ils remplissent plutôt des fonctions de courtage et de marketing dans les marchés où il y a des possibilités d’échanges entre producteurs et consommateurs. En agrégeant la demande, ils réduisent les risques de fluctuation des prix pour les consommateurs.

Un mécanisme indépendant d’allocation établit le plan de production pour l’ensemble des centrales de production participant à un " pool " afin de satisfaire la demande et de maintenir l’équilibre du système.

Le système des échanges bilatéraux (voir illustration 2)

Le marché des échanges bilatéraux concerne des contrats de moyen ou de long terme entre un producteur et un consommateur (ou une entreprise de marketing), pour une quantité d’énergie, incluant possiblement des spécifications sur la puissance.

2.5.2 Les marchés où s'exerce la concurrence

Qu’il s’agisse d’échanges dans le cadre de systèmes " pool " ou d’échanges bilatéraux, la concurrence peut s'exercer dans deux types de marché : le marché de gros et le marché de détail.

Dans le cas du marché de gros, la concurrence se fait entre producteurs, qui vendent directement aux distributeurs ou à des entreprises de marketing qui revendent aux distributeurs. Les distributeurs maintiennent leur monopole pour ce qui est de la fourniture d’énergie électrique aux consommateurs.

Dans le cas du commerce de détail, la concurrence se fait pour satisfaire la demande de fourniture d’énergie électrique de chaque usager final. Les producteurs vendent aux entreprises de marketing qui peuvent alors vendre aux distributeurs ou vendre directement aux consommateurs.

Ces deux formes de concurrence impliquent l’accès des entreprises des producteurs et des entreprises de marketing aux réseaux (monopolistiques) de distribution.

Dans certains marchés, on peut recourir aux deux types d’échanges (" pool " et contrats bilatéraux ), alors que d’autres misent sur une seule option.

2.5.3 Le CFD, un nouvel outil financier

Le système de bourse d'électricité ou " pool " a créé le besoin pour un type de contrat purement financier. Pour se protéger contre la volatilité des prix dans un tel système, les vendeurs et acheteurs d'énergie peuvent signer un contrat financier bilatéral basé sur un prix d'énergie fixé à l'avance (prix contractuel). Lorsque le prix du " pool " est supérieur au prix contractuel, il y a un paiement du vendeur à l'acheteur de la différence. Lorsque le prix du " pool " est inférieur au prix contractuel, le paiement se fait de l'acheteur au vendeur. Ces contrats financiers s'appellent des contrats pour les différences de marché ou CFD (" contracts for differences ").

2.5.4 L'ISO, une nouvelle entité organisationnelle

Pour qu’il y ait une véritable concurrence en production et que les échanges puissent se réaliser, il faut que les producteurs potentiels puissent acheminer l'électricité aux consommateurs, ce qui nécessite un accès non-discriminatoire aux réseaux de transport, qui sont généralement reconnus comme des monopoles naturels.

La détermination des modalités d’accès à ces réseaux (prix, conditions, aspects technologiques, etc.), reviennent au régulateur, tandis que la gestion de l'accès aux réseaux relève d'une nouvelle entité organisationnelle (" independant system operator " ou ISO), qui doit être indépendante des propriétaires des équipements de production, afin de ne pas se trouver en conflit d'intérêt, ce qui nuirait à la concurrence.

L'ISO a pour fonctions de :

- coordonner les ressources de production liées au réseau afin d'assurer l'équilibre entre l'offre et la demande et ainsi maintenir la stabilité et l'intégrité du réseau électrique ;

- gérer la congestion sur le réseau ;

- gérer le réseau de transmission (sans que l'ISO soit nécessairement propriétaire du réseau) ;

- publier de l'information au sujet du réseau de transmission (prix, disponibilité, etc.) ;

-etc.

Le financement de l'ISO est généralement prévu dans les tarifs de transport.

2.6 Les nouvelles formes de réglementation dans l'industrie

Le secteur de la production

Lorsque la concurrence est permise dans le marché de la production, le besoin de réglementer ce secteur diminue énormément. Les producteurs potentiels doivent toujours obtenir l'autorisation des autorités environnementales pour la construction de nouvelles centrales et se conformer aux normes de sécurité, comme toute installation industrielle. Mais la nécessité d'approuver les nouveaux projets en fonction de la demande du réseau n'existe plus puisque les producteurs sont soumis aux aléas du libre-marché.

De même, la profitabilité des producteurs n'est plus soumise à une réglementation basée sur le taux de rendement de l'entreprise, mais elle est liée aux conditions de marché (offre, demande et concurrence).

La restructuration dans le secteur de la production pose toutefois le problème de l'allocation des coûts échoués (" stranded costs "), qui se manifestent lorsque des actifs réglementés, surtout des centrales de production, perdent de leur valeur suite à l'introduction de la concurrence d'entreprises qui ont normalement des coûts de production beaucoup plus faibles que les centrales existantes. Les propriétaires de ces actifs sont en droit de récupérer les coûts des investissements qu'ils ont encourus pour construire ces équipements et qui ont été autorisés par le régulateur dans le système réglementaire traditionnel.

La solution à ce problème varie selon les juridictions. En général, suite à des négociations complexes avec les entreprises, le régulateur impose des frais à tous les consommateurs, à chaque période de facturation, et ce, durant plusieurs années, afin que l'entreprise puisse récupérer, en partie ou en totalité, les coûts échoués.

Le secteur de la distribution

Il semble exister un consensus voulant qu'à court et même, à moyen terme, les segments de transport et de distribution maintiennent leur caractéristique de monopole naturel et continuent de nécessiter une intervention réglementaire afin d'assurer, comme dans le secteur du gaz naturel, un accès non-discriminatoire au réseau, ce qui rend possible une concurrence réelle et viable dans le secteur de la production.

Ceci ne signifie pas, pour autant, que la réglementation traditionnelle continuera d'être appliquée, notamment parce que l'on reproche souvent à la réglementation basée sur le taux de rendement de ne pas fournir d'incitations suffisantes pour minimiser les coûts et entraîner une allocation efficace des ressources.

Depuis une quinzaine d'années, on suggère plutôt une réglementation incitative, où l'entreprise assume une plus grande partie du risque dans le marché et où elle a droit à un niveau de profit plus important si elle performe bien (" performance-based regulation "). Le plus souvent, plutôt que de garantir un taux de rendement à l'entreprise réglementée, le régulateur fixe des plafonds pour les prix de l'électricité (" price caps "). Les gains de productivité que l'entreprise peut réaliser pour réduire ses coûts lui permettent ainsi d'augmenter ses profits. Toutefois, le régulateur impose aussi des contraintes techniques relatives à la qualité du service, ainsi que des réductions progressives de tarifs, qui tiennent compte, indirectement, des gains de productivité escomptés, afin que les consommateurs puissent en partager les bénéfices.

Dans le secteur du transport, la restructuration pose le problème spécifique de l'accès non-discriminatoire des nouveaux concurrents aux réseaux de transport.

Pour assurer un tel accès, on oblige les réseaux de transport, par l'entremise des agences d'exploitation indépendantes (ISO), à afficher publiquement des tarifs de transport (souvent approuvés par le régulateur) et à accepter toute demande de transport, en tenant compte, bien sûr, des contraintes du réseau. On oblige également les réseaux de transport à afficher leurs disponibilités, en précisant les différents points et périodes où les réseaux sont disponibles.

2.7 Le nouveau rôle des régulateurs ou des régies de services publics

Avec la restructuration du marché de l'électricité, le mandat des régulateurs a aussi évolué sous plusieurs aspects.

Dorénavant, le régulateur doit imposer l'introduction de la concurrence, ou de mécanismes incitatifs dans les segments où la concurrence n'est pas jugée possible.

Il doit assurer la surveillance des nouvelles formes organisationnelles (" pool " et échanges bilatéraux ) pour en assurer le bon fonctionnement.

Il doit procéder à l'encadrement des nouvelles tâches réglementaires (ISO, OU independent system operator " ) pour la gestion du transport).

Enfin, il doit se pencher sur la modification de la réglementation environnementale et sociale ( planification intégrée des ressources, efficacité énergétique, etc. ) pour tenir compte du rôle moindre joué par la planification centrale dans le système.