Notes pour une allocution de
M. Richard Carrier,
Directeur, tarification et financement
Régie de l’énergie
présentées dans le cadre de la
13e conférence annuelle sur l’énergie éolienne, 1997,
« Nouveaux partenariats énergétiques »
Association canadienne de l’énergie éolienne
20 octobre 1997
Mesdames et messieurs,
C’est avec un grand plaisir que j’ai accepté, au nom de la Régie de l’énergie, votre invitation de participer à la 13e conférence annuelle sur l’énergie éolienne tenue par l’Association Canadienne de l’Énergie Éolienne.
La Régie de l’énergie est un nouvel organisme. Sa création a, de longue date, été souhaitée par la plupart des intervenants de l’industrie de l’énergie au Québec. Les attentes à son égard sont très grandes. Je tenterai donc au cours des prochaines minutes de vous entretenir ou plutôt de vous informer sur ses pouvoirs, ses fonctions, ses objectifs et ses priorités d’action afin que chacun comprenne bien le rôle qu’elle sera appelée à exercer dans le cadre de l’évolution du marché de l’énergie au Québec.
Quatre grandes étapes ont conduit à la mise sur pied de la Régie de l’énergie. Rappelons-les brièvement.
La création de la Régie de l’énergie découle d’abord de l’une des principales recommandations contenues dans le rapport de la Table de consultation du débat public sur l’énergie présenté au ministre des Ressources naturelles en mars 1996. La tenue de ce vaste débat public aura permis à tous les intervenants du marché de présenter leurs points de vue sur l’avenir de ce secteur. L’ensemble des recommandations de ce rapport a représenté, tous en conviennent, un apport considérable dans la réflexion qu’avait décidé d’entreprendre le gouvernement du Québec.
Le deuxième jalon important réfère à l’adoption par le gouvernement de la nouvelle politique énergétique intitulée « L’énergie au service du Québec, une perspective de développement durable ». Adoptée à l’automne 1996, cette politique définit les grandes orientations et pistes d’action retenues par le gouvernement dans le domaine de l’énergie.
Le troisième jalon aura été l’adoption par l’Assemblée nationale le 23 décembre 1996 du projet de loi no 50 intitulé « Loi sur la Régie de l’énergie ».
Enfin, le quatrième jalon a consisté en la nomination par le Conseil des ministres des membres de cette nouvelle Régie et à la mise en vigueur progressive de la Loi le 2 juin 1997.
Le rôle principal de la Régie de l’énergie est défini très clairement à l’article 5 de la Loi:
« 5. Dans l’exercice de ses fonctions, la Régie favorise la satisfaction des besoins énergétiques dans une perspective de développement durable.
À cette fin, elle tient compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales ainsi que de l’équité au plan individuel comme au plan collectif. Elle assure également la conciliation entre l’intérêt public, la protection des consommateurs et un traitement équitable des distributeurs. »
Cette définition est large. Elle décrit à la fois la finalité des actions de la Régie, soit la satisfaction des besoins énergétiques dans une perspective de développement durable, et les balises de son action, soit la conciliation entre l’intérêt public, celui des consommateurs et le traitement équitable des distributeurs.
Voyons maintenant plus en détail les fonctions et pouvoirs de la Régie.
Pour bien comprendre le rôle que sera appelée à exercer la Régie, il est utile de prendre quelques minutes pour identifier plus précisément ses pouvoirs généraux.
En matière d’électricité et de gaz naturel, la Régie a compétence exclusive pour:
La Régie peut également de sa propre initiative ou à la demande d’une personne intéressée:
Comme autres pouvoirs prévus à la Loi, la Régie donne son avis au ministre sur toute question qu’il lui soumet en matière énergétique ou, de sa propre initiative, sur toute question qui relève de sa compétence (article 47).
La Régie peut faire les enquêtes nécessaires à l’exercice de ses fonctions et, à ces fins, les régisseurs sont investis des pouvoirs et de l’immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d’enquête (L.R.Q., chapitre C-37).
La Régie est également dotée d’un pouvoir de surveillance des prix de la vapeur et des produits pétroliers en vertu duquel la Régie pourra donner, de sa propre initiative ou à la demande du ministre, des avis au gouvernement ou au ministre concernant les prix de la vapeur ou des produits pétroliers (articles 55 à 59 inclusivement).
Je vous exposerai maintenant comment ces fonctions et pouvoirs seront exercés par la Régie et quels sont les liens et enjeux avec les activités qui vous intéressent plus particulièrement.
Au-delà des objectifs généraux et des pouvoirs confiés à la Régie, la Loi prévoit des modalités d’application particulières concernant l’approbation des plans de ressources des distributeurs (article 72), la tarification (articles 48 et s.), les conditions auxquelles un distributeur peut procéder à des investissements aux fins d’accroître des capacités de production, de transport ou de distribution ou d’exporter de l’électricité hors Québec (article 73) et enfin l’approbation des contrats d’achat ou d’échange d’électricité et des programmes commerciaux des distributeurs (article 74).
Les sujets couverts sont nombreux et les enjeux importants pour tous les intervenants du secteur, y compris évidemment tous ceux intéressés au développement de l’énergie éolienne.
L’approbation des plans de ressources
J’aborderai le rôle de la Régie, premièrement, en référant à l’obligation des distributeurs prévue à l’article 72 de soumettre à la Régie, pour approbation, un plan de ressources:
« 72. Hydro-Québec ou un distributeur de gaz nature doit soumettre à la Régie pour approbation, suivant la forme, la teneur et la périodicité fixées par règlement de la Régie, un plan de ressources proposant des stratégies pour réaliser l’équilibre entre l’offre et la demande de l’énergie qu’il distribue par des moyens agissant tant sur l’offre que sur la demande, en tenant compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales ainsi que des risques découlant des choix des sources d’approvisionnement qui lui sont propres. »
Cet article est important en ce qu’il consacre la volonté du législateur de mettre en application le concept de satisfaction des besoins dans une perspective de développement durable.
Selon cet article, les distributeurs devront déposer un plan de ressources comportant des moyens agissant tant sur l’offre que sur la demande afin de réaliser l’équilibre dans leurs marchés respectifs.
Il est aussi précisé que ces plans de ressources devront suivre la forme, la teneur et la périodicité fixées par règlement de la Régie.
Enfin, le distributeur devra également tenir compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales ainsi que des risques découlant des choix des sources d’approvisionnement qui lui sont propres.
En clair, l’article 72 établit le fondement de la démarche que devra retenir la Régie, soit la planification intégrée des ressources Cette démarche, qui avait fait consensus lors du débat public sur l’énergie et qui est inscrite dans la politique énergétique du gouvernement, s’appliquera autant aux distributeurs d’électricité que de gaz naturel, et tiendra compte des moyens agissant tant sur l’offre que sur la demande.
À cette fin, la Régie engagera des audiences sur les méthodes de caractérisation des filières de production d’électricité, lesquelles constituent l’exercice préalable à la planification intégrée des ressources.
La tarification
Les modes de fixation des tarifs des distributeurs suivront pour leur part les exigences traditionnelles en régulation économique et financière, soit l’établissement d’une base de tarification, du montant global de dépenses nécessaires pour assumer le coût de la prestation du service, d’un taux de rendement juste et raisonnable sur la base de tarification, etc.
L’article 49, 10o stipule cependant que la Régie devra, tout comme dans le cadre des plans de ressources, tenir compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales que pourra lui indiquer le gouvernement et que la Régie peut fixer un tarif afin de financer les économies d’énergie non rentables pour le distributeur mais rentables pour un consommateur ou une catégorie de consommateurs.
Les critères d’autorisation de projets et l’approbation des contrats d’exportation
Comme vous pourrez le noter à la lecture de la Loi, l’exigence de tenir compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales du gouvernement est également présente à l’article 73 concernant les modalités ou les critères d’autorisation des projets d’investissements des distributeurs ou d’exportation d’électricité hors Québec (article 73, 6o).
Le défi des prochaines années
Comment la Régie s’acquittera-t-elle de ces responsabilités? Quelles seront les méthodologies retenues pour s’assurer d’un examen neutre et impartial des diverses options agissant tant sur l’offre que sur la demande? Comment seront pris en compte les externalités d’ordre environnemental? Quelles seront les règles qui permettront de traiter les distributeurs d’électricité et de gaz naturel de façon équitable?
Quels seront aussi les mécanismes transitoires à mettre en place d’ici à ce que les nouvelles approches retenues puissent être pleinement opérationnelles?
Voilà autant de questions qui devront être débattues devant la Régie.
En ce qui concerne l’énergie éolienne, comme vous le savez probablement tous, la politique énergétique mentionne qu’une « quote-part » pourrait lui être réservée dans le cadre du plan de ressources. Divers programmes de « tarification verte » sont appliqués par certaines compagnies nord-américaines « green pricing programs ».
Plusieurs états américains, comme autre exemple, ont mis en place le concept de « net billing » en vertu duquel le consommateur qui détient une éolienne de faible capacité est compensé pour l’électricité produite selon le tarif régulier du distributeur.
La loi donne en fait à la Régie tous les outils et moyens qui lui permettront d’établir les fondements d’un marché diversifié quant aux options possibles du côté de l’offre et plus neutre quant aux différents moyens de réaliser l’équilibre de l’offre et de la demande, y incluant l’ensemble des mesures d’efficacité énergétique.
Le défi sera évidemment pour la Régie, comme pour tous les intervenants du domaine de l’énergie, de trouver les façons de faire qui permettront de concilier les objectifs à atteindre dans un contexte d’évolution rapide des marchés et des pratiques réglementaires.
La restructuration du marché nord-américain de l’électricité constitue l’un des changements majeurs auxquels tous les intervenants du secteur énergétique sont confrontés.
Dans le cas du gaz naturel, les clients ont accès depuis environ 10 ans au fournisseur de leur choix. Les prix de la marchandise gaz fluctuent de façon libre selon l’état de l’offre et de la demande sur le marché alors qu’avant 1985, ces prix étaient strictement réglementés.
Au Québec, les conditions d’un accès non discriminatoire des clients aux infrastructures de transport et ou d’entreposage sont en voie d’être examinées et décidées par la Régie, ce qui permettra à plus ou moins brève échéance de compléter le processus de dégroupement des services (unbundling) dont le principe a été retenu en décembre dernier. C’est déjà chose faite chez nos voisins de l’Ontario de même que dans certains états américains.
Dans le secteur de l’électricité, de nombreux facteurs expliquent que pareil mouvement vers l’ouverture des marchés a été plus tardif.
Aux États-Unis, les nouvelles réalités techniques et financières des processus de production d’électricité, y incluant la cogénération et les nouvelles formes d’énergie renouvelables, dont l’énergie solaire et éolienne, ont amené les autorités réglementaires à forcer l’émergence des marchés de type concurrentiel, là où auparavant des distributeurs détenant des franchises exclusives pouvaient facturer aux clients l’ensemble des coûts résultant des choix passés.
Les récentes décisions de la FERC, soit les décisions 888 et 889, sont venues établir les bases selon lesquelles les marchés américains de l’énergie devront opérer. Ces bases comprennent, entre autres, l’accès libre et non discriminatoire aux infrastructures de transport par les différents producteurs.
Enfin, en raison de ce nouveau contexte, les producteurs et distributeurs américains aux prises avec des structures de coût non compétitives pourront, selon les décisions rendues à ce jour, bénéficier de compensations financières pour la partie de leurs investissements devenue non productive, ce qu’on appelle les « stranded assets ou stranded costs » selon le cas.
Au Québec, le gouvernement a déjà autorisé un tarif de transit d’Hydro-Québec permettant aux producteurs d’ici de transiger sur les marchés américains et à ces derniers d’avoir accès aux marchés québécois du gros (wholesale market), soit essentiellement celui des municipalités.
La libéralisation des marchés de l’électricité devra être étudiée avec attention et la Loi prévoit que la Régie devra, sur proposition d’Hydro-Québec:
« 167. ...dans les six mois de l’entrée en vigueur du présent article, donner son avis au gouvernement sur les modalités d’établissement et d’implantation des tarifs de fourniture d’électricité pour un consommateur ou une catégorie de consommateurs visés à l’article 52. »
Comment sera établi le prix de la production d’électricité, quels seront les mécanismes qui régiront l’évolution de ce prix, comment seront répercutées les conséquences financières découlant de ces nouveaux mécanismes dans les tarifs de fourniture chargés aux consommateurs, voilà certes quelques unes des questions qui devront être examinées avec soin par la Régie.
Selon le troisième alinéa de ce même article 167, la Régie devra également, dans le délai déterminé par le gouvernement, donner un avis à ce dernier sur la pertinence, les conditions et les modalités de la libéralisation des marchés de l’électricité.
La question que tous se posent est la suivante: L’ensemble de ces nouvelles modalités de fonctionnement des marchés pourront-elles être conciliées avec la satisfaction des besoins des consommateurs dans une perspective de développement durable?
À cet égard, les initiatives proposées remettront-elles en cause les avantages concurrentiels des entreprises québécoises, permettront-elles de préserver les approches de protection de l’environnement ou encore seront-elles compatibles avec la réalisation du potentiel d’efficacité énergétique rentable pour la société ou le développement des filières énergétiques ayant un fort contenu en capital, telles les énergies renouvelables (politique, pages 54, 55 et 56). Encore une fois, c’est seulement à la suite d’audiences publiques et après avoir entendu les positions de tous les intervenants, y incluant les vôtres, que la Régie pourra donner au gouvernement son avis sur les modalités et mécanismes à mettre en place.
Organisation de la Régie
Cela dit, quelques mots sur le statut de la Régie et sur les principes qui guideront son fonctionnement. Je vous ferai part, à cet effet, des principales observations présentées par le président de la Régie, M. Jean A. Guérin, dans une allocution prononcée le 24 septembre dernier devant l’Association Pipeline et le Club d’électricité.
La Régie de l'énergie est un organisme de régulation économique quasi judiciaire, dont les décisions sont sans appel. Son rôle principal consiste à réglementer les activités monopolistiques liées à la fourniture du gaz naturel et de l'électricité. Son rôle concernant les marchés énergétiques non monopolistiques en sera un rôle de surveillance afin de s'assurer que le libre jeu des forces du marché s'exerce à l'avantage des consommateurs.
La Régie tiendra compte, comme mentionné précédemment, des objectifs de la politique énergétique du Québec. Ses pouvoirs en matière d'environnement ne doivent cependant pas être confondus avec ceux d'autres organismes, comme le BAPE ou l’Agence de l’efficacité énergétique, ou encore en matière de consommation, avec ceux de l’Office de protection du consommateur ou avec ceux de tout autre organisme public. La Régie s'assurera, le cas échéant, que ses décisions tiennent compte des exigences des autres organismes publics, notamment en ce qui concerne les normes environnementales reliées aux projets d’immobilisations qu’elle aura à autoriser. En contre-partie, lorsque la Régie aura approuvé des installations dans le cadre du plan de ressources d'une entreprise, le BAPE n’aura pas à requestionner la justification énergétique de ces projets.
Voyons maintenant quelle sera son organisation.
La Régie est constituée de sept régisseurs, dont un président et une vice-présidente:
M. Jean A. Guérin, président
Me Lise Lambert, vice-présidente
Me Catherine Rudel-Tessier, régisseure
M. André Dumais, régisseur
M. Pierre Dupont, régisseur
M. Anthony Frayne, régisseur
M. François Tanguay, régisseur
M. Gabriel Polisois, auparavant directeur du Bureau d’efficacité énergétique, a été nommé directeur exécutif tandis que Me Robert Meunier agit comme Secrétaire de la Régie.
Avec un personnel prévu d'environ 60 personnes et un budget annuel de l'ordre de 6,5 millions de dollars, la Régie croit être en mesure de remplir adéquatement et avec diligence sa mission et de répondre aux attentes des différentes clientèles. À cette fin, la Régie entend maximiser l'utilisation des technologies de type Internet dans ses communications; d'ailleurs, le site WEB sera accessible d'ici la mi-novembre.
Le financement
Le financement de la Régie sera assuré par la perception d'une redevance annuelle auprès des distributeurs assujettis. Un exercice financier ne pourra comporter de déficit d’opération et tout excédent de revenus sur les dépenses, dans une année donnée, sera reporté sur l’exercice financier subséquent.
De plus, la Régie tiendra des comptes distincts pour chaque distributeur; les modalités de perception des redevances seront fonction des services rendus à la clientèle concernée, en se basant sur le principe de l’utilisateur-payeur.
Les règles de procédure
Dans son fonctionnement, la Régie entend faire appel à des approches rigoureuses et transparentes. Elle favorisera la participation des intervenants concernés lors de la tenue d'audiences publiques, dans le but d'assurer un examen approprié des questions soumises à son attention.
La Régie, par ailleurs, est à définir des règles de procédure, qui encadreront ses actions et qui assureront l'efficacité, l'équité et la transparence du processus réglementaire. Tous les intervenants auront l’opportunité de formuler leurs commentaires à cet égard.
Par ailleurs, la Régie entend déployer tous les efforts nécessaires pour assouplir et alléger le processus réglementaire, notamment en simplifiant les procédures et les mécanismes de détermination du taux de rendement et de fixation des tarifs. Elle encouragera également la consultation et la concertation entre les parties, les rencontres préparatoires et les règlements négociés, afin de réduire autant que possible le coût de la réglementation.
Les modalités de remboursement des frais d’intervenant
La Loi prévoit, à l’article 36, que la Régie peut ordonner à un distributeur de payer tout ou partie des dépenses relatives aux questions qui lui sont soumises ainsi que les frais d’experts et autres frais des personnes dont elle aura jugé la participation utile à ses délibérations. La Régie peut aussi prévoir que de tels frais soient payés à des groupes de personnes réunis pour participer aux audiences.
La Régie entend mettre en application ces dispositions et le tout fera partie des règles de procédure et de pratique mentionnées précédemment.
Neutralité et transparence
La Régie bénéficie donc, de par sa loi constitutive et son mode de fonctionnement, d'une indépendance garantissant sa crédibilité. Il s'agit d'une condition fondamentale pour que son autorité soit réelle et pour que ses décisions soient respectées par les divers intervenants concernés, tant au Québec qu'à l'extérieur. Cette indépendance contribuera à maintenir la confiance des investisseurs et des institutions financières qui participent au financement des distributeurs. La FERC s'est d'ailleurs appuyée sur la compétence et l'indépendance de la Régie de l'énergie pour octroyer à Hydro-Québec un permis de négociant en gros aux États-Unis.
Au cours des prochains mois, les priorités du nouvel organisme concerneront les dossiers suivants :
Traitement des plaintes
La Régie a entamé des travaux sur la procédure d’examen des plaintes des consommateurs concernant l’application d’un tarif ou d’une condition de transport, de fourniture ou d’emmagasinage. À la fin du mois d’août, elle a demandé aux distributeurs concernés de soumettre à la Régie leur procédure de traitement des plaintes. Ces suggestions ont été récemment soumises à la Régie et sont présentement à l’étude; un processus de consultation des intervenants sera entrepris sous peu à cet égard. La Régie prévoit que dès le début de la prochaine année, les entreprises et la Régie auront mis en place une procédure appropriée pour recevoir et traiter ces plaintes.
Règlement sur les droits et redevances
En ce qui a trait au financement de la Régie, la loi prévoit que tout distributeur doit payer une redevance annuelle. La Régie a entrepris au début de septembre une consultation auprès des distributeurs concernés afin de recevoir leurs commentaires sur le mode de financement proposé. Un projet de règlement sera par la suite soumis au Gouvernement. Il est prévu que ce nouveau mode de perception des droits et redevances sera en vigueur d'ici le début de l'année prochaine.
Surveillance des produits pétroliers
Dans le domaine des produits pétroliers, la mise en vigueur prochaine des articles 55 à 59 de la Loi sur la Régie de l'énergie permettra à la Régie, à brève échéance, d'exercer son pouvoir de surveillance, d'inspection et d'enquête concernant la vente et la distribution des produits pétroliers et de la vapeur. Par la suite, la Régie sera en mesure de tenir des audiences publiques afin d'évaluer le montant des coûts d'exploitation par litre que doit supporter un détaillant et de décider de l'opportunité d'inclure ou non ce montant dans les coûts totaux que doit supporter un détaillant dans les différentes zones du Québec.
Mesures incitatives
Bien sûr, au cours de cette période, la Régie poursuivra ses activités dans le secteur du gaz naturel, avec la préoccupation d'assouplir et d'alléger le processus réglementaire. La Régie travaillera également à la mise en place de mesures incitatives visant à améliorer la performance des distributeurs et la satisfaction des besoins des consommateurs.
Enquête sur le mode d’établissement des tarifs d’électricité
Cela dit, le dossier le plus important au cours des prochains mois sera sans contredit la conduite d'une enquête qui permettra à la Régie de donner son avis au gouvernement sur les modalités d'établissement et d'implantation des tarifs de fourniture d'électricité.
À cet effet, Hydro-Québec devrait déposer à la Régie au cours des prochains mois sa proposition concernant les modalités de réglementation de ses tarifs de fourniture d'électricité. Avec la mise en vigueur du premier alinéa de l'article 167 de la Loi le 11février 1998, la Régie devra, dans les six mois suivants, tenir des audiences publiques et donner un avis au Gouvernement concernant cette proposition.
Approbation des plans de ressources
À la suite des recommandations de la Régie, le Gouvernement devra notamment décider quelles activités d'Hydro-Québec seront réglementées par la Régie selon l'approche traditionnelle du coût de service et lesquelles seront réglementées par la Régie sur une base non traditionnelle, faisant davantage appel aux mécanismes du marché. Une fois cette étape franchie, la Régie sera en mesure d'entreprendre l’examen des principes devant guider l’approbation des plans de ressources des distributeurs et l'étude de sa première cause pour fixer les tarifs et les conditions auxquels l'électricité sera transportée ou fournie par Hydro-Québec. Pour ce faire, la Régie devra établir une base de tarification séparée par activités fonctionnelles, procéder à la séparation des activités réglementées de celles non réglementées, établir une méthode d'allocation des coûts et établir le taux de rendement sur l’avoir de l’actionnaire d’Hydro-Québec pour les activités réglementées.
Règles de concurrence
Avec l'assujettissement d'Hydro-Québec et des distributeurs de gaz naturel à une même instance réglementaire et compte tenu de l'objectif d'équité que lui impose la loi, tant au plan individuel que collectif, la Régie devra définir des règles de concurrence équitables entre les deux formes d'énergie et ce, dès l'année 1998.
Globalement, ces règles devront éviter de favoriser un distributeur d'énergie aux dépens d'un autre distributeur, ou encore, de favoriser un groupe de consommateurs aux dépens d'un autre groupe.
Dans l'exercice de son mandat, la Régie visera à encourager la concurrence entre les fournisseurs et les distributeurs d'énergie et à favoriser le libre choix des consommateurs sans discrimination aucune. Car, en définitive, c'est au consommateur de décider de son choix énergétique, et non à la Régie.
Voilà donc le mandat de la Régie de l'énergie, ses priorités, ainsi que les principes qui gouverneront son action.
Bien sûr, pour remplir adéquatement sa mission, la Régie aura besoin et souhaite la collaboration et la participation active de chacun des intervenants de l'industrie et du plus grand nombre possible d'individus et d'organismes intéressés à l'un ou l'autre des éléments reliés au développement énergétique du Québec. Comme vous l'avez constaté, les mandats sont nombreux, les sujets complexes, les enjeux majeurs et les échéanciers serrés.
C'est dans ce contexte à la fois exigeant et stimulant que la Régie s'engage à accomplir sa mission en appliquant les principes d'équité, d'impartialité, d'indépendance et de transparence, afin de mettre en place les conditions qui favoriseront la concurrence entre les fournisseurs et le respect du libre choix des consommateurs et ce, dans une perspective de développement durable.
Je vous remercie de votre attention.
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Blanko