Notes pour une allocution de
M. Richard Carrier,
Directeur, tarification et financement
Régie de l’énergie
présentée dans le cadre de la
3e Journée d’ Étude de l’ Institut des sciences de l’environnement
" Un développement énergétique viable au temps de la mondialisation "
Université du Québec à Montréal
16 avril 1998
Mesdames et messieurs,
C’est avec un grand plaisir que j’ai accepté, au nom de la Régie de l’énergie, votre invitation de participer à cette 3e Journée d’Étude tenue par l’Institut des Sciences de l’Environnement.
La Régie de l’énergie est un nouvel organisme. Les attentes à son endroit sont très grandes. C’est pourquoi il m’apparaît important de vous présenter aujourd’hui le rôle que jouera cet organisme régulateur pour faire face aux défis du nouveau marché de l’énergie caractérisé, d’une part, par la libéralisation du commerce et l’intégration de plus en plus poussée des économies et, d’autre part, par la nécessité de mettre en place des modèles de développement énergétiques viables à long terme et compatibles avec la protection de notre environnement .
Tout d’abord, je prendrai quelques minutes pour faire le point sur l’évolution récente de l’industrie de l’énergie en Amérique du Nord. J’aborderai ensuite les enjeux reliés au phénomène de la mondialisation, notamment en ce qui concerne la protection de l’environnement et la réforme de la réglementation. Je vous présenterai par la suite les pouvoirs et fonctions de la Régie ainsi que ses responsabilités premières en matière de plans de ressources, de tarification et de prise en compte des implications d’ordre environnemental. Je vous présenterai enfin les mesures concrètes prises par la Régie pour assumer ces responsabilités.
Vous n’êtes pas sans connaître les grandes lignes des changements profonds qui sont survenus dans le marché nord-américain au cours des dernières années, non seulement, dans le domaine de l’énergie, mais aussi dans plusieurs grands secteurs économiques, comme le transport et les communications.
Aux États-Unis, la libéralisation du marché du gaz naturel s’est amorcée à la fin des années 1970. Elle s’est terminée en 1993, par la libéralisation complète des prix à la tête de puits. Dans le domaine du pétrole, le gouvernement américain a commencé à déréglementer les prix à la fin des années 70. Pour ce qui est de l’électricité, l’ouverture des marchés de gros est, à toutes fins utiles, complétée depuis l’adoption des ordonnances 888 et 889 de la Federal Energy Regulatory Commission, - la FERC, comme on l’appelle communément.
Mais ce mouvement de libéralisation n’est pas le seul phénomène à bouleverser le marché de l’énergie aux États-Unis. Maintenant que toutes les formes d’énergie sont déréglementées, ou en voie de l’être, on assiste de plus en plus à une convergence entre elles, plus particulièrement entre le gaz et l’électricité.
Il s’agit d’un phénomène comparable à celui qui s’est produit dans le domaine des télécommunications, alors que les entreprises de téléphone, de câblodistribution, de télévision et d’informatique ont commencé à fusionner certaines de leurs activités pour offrir aux consommateurs un lieu unique leur permettant d’avoir accès à une multitude de services. Ainsi, ce mouvement de libéralisation a donné lieu, dans certains cas, à des fusions et à des prises de participation entre des sociétés d’électricité, des entreprises gazières et pétrolières, dans le but d’offrir aux clients des services multiénergies répondant à l’ensemble de leurs besoins.
Ces diverses étapes de la déréglementation dans le domaine de l’énergie aux Etats-Unis ont eu des répercussions directes sur l’industrie au Canada.
Dans le cas du pétrole, depuis 1985, le commerce canadien évolue selon les prix internationaux et la vente des produits pétroliers se fait en général dans un marché libre selon les prix dictés par les forces du marché.
Dans le secteur du gaz naturel, la libéralisation de la production et du commerce s’est produite à partir de 1985 dans le cadre de l’Accord de l’Ouest conclu par les gouvernements fédéral et provinciaux. Cette déréglementation a eu pour effet de faire baisser substantiellement le prix de la marchandise. Elle a aussi permis au consommateur de choisir entre une multitude de fournisseurs. Cependant, les activités de transport et de distribution sont demeurées assujetties à la réglementation. Pour des raisons économiques évidentes, on ne peut permettre ou encourager le dédoublement de ces infrastructures sur un même territoire, sans mettre en péril les gains d’efficience que peut procurer l’octroi de droits exclusifs.
Quant au secteur de l’électricité, il subit lui aussi les effets de l’ouverture des marchés. En effet, pour avoir accès à l’immense marché que représente le commerce américain de l’électricité, les provinces canadiennes doivent répondre à plusieurs conditions. Entre autres, les provinces doivent offrir une certaine forme de réciprocité aux entreprises américaines afin qu’elles bénéficient de conditions équivalentes à celles dont souhaitent se prévaloir les entreprises canadiennes aux États-Unis.
L’Alberta et la Colombie-Britannique, ont déjà pris des initiatives afin de profiter de ce nouveau marché et le gouvernement ontarien a annoncé récemment, qu’il apportera des modifications à sa législation dès 1998, pour permettre l’émergence d’un véritable marché compétitif en l’an 2000.
Du côté des instances fédérales, un même mouvement d’ouverture a été observé depuis 1995, alors que l’Office national de l’énergie a commencé à accorder des permis d’exportation d’électricité à des compagnies autres que des entreprises de services publics d’électricité, notamment, à des courtiers en électricité et en gaz naturel.
Ce mouvement en faveur de l’ouverture des marchés de gros de l’électricité devrait éventuellement se traduire par l’octroi de droits de transit d’électricité entre les provinces canadiennes. En effet, au cours des prochains mois, le chapitre 12 de l’accord sur le commerce intérieur devrait être ratifié par les gouvernements fédéral et provinciaux afin de permettre aux entreprises de services publics d’offrir un service non discriminatoire de transport d’électricité vers les autres provinces.
Pour bien situer le contexte dans lequel l’action de la Régie devra s’inscrire, il est utile, dans un premier temps, de rappeler l’importance du secteur de l’énergie dans l’économie québécoise.
Les formes d’énergie réglementées ou sous la surveillance de la Régie, soit l’électricité, le gaz naturel et les produits pétroliers, totalisent 97 % de l’ensemble de la consommation énergétique du Québec (électricité 41 %, gaz naturel, 16 %, produits pétroliers 40 %). Elles ont représenté en 1996, un chiffre d’affaires total de l’ordre de près de 16 milliards de dollars, dont 8 milliards pour l’électricité, 1 milliard pour le gaz naturel et 7 milliards pour les produits pétroliers.
La part du secteur énergétique dans le produit intérieur brut (PIB) du Québec s’élevait à 4,5% en 1995. Cette même année, les dépenses d’immobilisation représentaient quelque 3 milliards de dollars, soit près de 13 % des investissements. Les emplois dans les secteurs de l’électricité, du gaz naturel, du pétrole et du charbon étaient de l’ordre de 45 000, dont environ 23 300 pour l’électricité, 20 300 pour le pétrole et 1 400 pour le gaz naturel.
En effet, le marché énergétique a atteint au Québec un certain stade de maturité et la composition du bilan énergétique du Québec est demeurée relativement stable au cours des dix dernières années. De plus, les spécialistes du domaine ne prévoient qu’une croissance modérée de la demande d’énergie au cours des prochaines années, soit un taux annuel d’augmentation d’environ 1,5 %.
Au delà de ces quelques chiffres, il m’apparaît important de vous présenter une brève description de la structure de marché de chaque secteur énergétique.
Dans le secteur de l’électricité, Hydro-Québec détient plus de 91% de la puissance installée qui s’élevait au 1er janvier 1997 à 40 400 MW. Le reste provient essentiellement de producteurs privés (3 860 MW ou 8.5%), tel l’Alcan.
La production totale disponible est d’environ 200 milliards de Kwh dont plus de 97% est d’origine hydro-électrique. Enfin, Hydro-Québec distribue 97% de l’électricité consommée, le reste étant l’apanage des réseaux municipaux (9 réseaux municipaux et une coopérative régionale d’électricité).
Dans le secteur du gaz naturel, une situation analogue peut être observée. Société en commandite Gaz Métropolitain détient des droits exclusifs de distribution sur l’ensemble du territoire québécois desservi à l’exception de la région outaouaise dont les droits appartiennent à Gazifère Inc. Gaz Métropolitain distribue annuellement 221 Bcf de gaz comparativement à 7 Bcf pour Gazifère.
Dans le secteur des produits pétroliers, le nombre d’essenceries au Québec s’élève à environ 4 700. Ces dernières vendaient plus de 7 milliards de litres de carburant (essence et diesel) dans un marché des plus concurrentiel. Les distributeurs indépendants représentent environ 27% de ce marché alors que les compagnies majeures telles Pétrolière Impériale Esso, Shell Canada, Pétro-Canada, Ultramar Canada Inc. et Irving Oil Limitée en accaparent 73%.
Enfin, mentionnons que le Québec s’est inscrit pleinement dans la tendance nord-américaine quant au phénomène de la convergence. Les prises de participation d’Hydro-Québec dans Noverco et de Gaz Metropolitain dans Trans Québec et Maritimes(TQM) en sont quelques exemples qui nous concernent de plus près.
Les changements que je viens d’évoquer ne sont qu’une des manifestations d’un phénomène beaucoup plus large et plus profond, soit l’ouverture des économies nationales et la mondialisation des échanges économiques.
L'accord du GATT, maintenant administré par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), l’acte unique européen et les accords de Maastrich et, enfin, l’Accord nord-américain de libre-échange entre le Canada, les Etats-Unis et le Mexique (ALENA) illustrent bien la toile de fond qui sous-tend l’évolution de nos économies.
Ces accords visent tous à mettre en place les conditions propices à assurer le développement et la prospérité économique des pays signataires. Les principes généraux de non discrimination et de réciprocité sont à la base de tous ces accords et visent essentiellement à assurer une égalité effective des possibilités de concurrence entre les produits et services semblables quelle que soit leur origine. Bien évidemment, des exceptions à cette règle peuvent être appliquées mais ces dernières doivent être limitées aux cas de nécessité pour la réalisation d’un objectif national légitime. La réglementation des monopoles naturels en est un exemple. Hormis les exceptions reconnues, la volonté des signataires est de favoriser le libre jeu des forces du marché comme moyen d’accroître la richesse.
L’accroissement considérable de l’activité économique qui a résulté de l’évolution des technologies et de la libéralisation des échanges comporte toutefois des enjeux majeurs en termes de protection de l’environnement. Si au cours des phases initiales de développement, ces enjeux pouvaient être traités convenablement par les pouvoirs publics nationaux, de plus en plus la nature même des problèmes fait en sorte que les actions correctrices doivent être prises sur le plan international.
Les accords de Rio en 1992 et ceux plus récents de la conférence de Kyoto en décembre 1997 en sont les manifestations les plus probantes. Ces accords ont mis en évidence la nécessité pour l’ensemble des pays de mettre en place des stratégies de développement axées sur le développement durable et des systèmes de gestion énergétique viables à long terme.
Le plan Action 21 du sommet de Rio et les récents accords de réduction des gaz à effet de serre inclus dans le Protocole de Kyoto lient tous les pays et ces derniers doivent mettre en place des plans d’action et des mesures permettant d’atteindre les objectifs fixés.
Les pouvoirs publics recourent à diverses formes de réglementation afin de concilier les intérêts publics et privés sur les marchés. L’objectif poursuivi est alors de corriger les défaillances du marché.
Un premier type d’intervention concerne les industries présentant les caractéristiques de monopole naturel. La science économique nous enseigne qu’en pareilles circonstances, un producteur non réglementé aura intérêt à fixer les prix de manière à maximiser son profit et ce, à un niveau plus élevé que ce que produirait un marché pleinement concurrentiel. Ce même producteur aura également la possibilité de restreindre l’accès aux services afin d’atteindre son objectif de maximisation du profit.
La méthode traditionnelle de fixation de tarifs basés sur le coût de service et de mise en place de conditions d’accès non discriminatoire aux services a été la voie privilégiée par les pouvoirs publics en Amérique du Nord pour remédier à ce problème. Ce type d’approche comprend généralement l’établissement d’un taux de rendement raisonnable sur l’avoir de l’actionnaire et l’octroi de droits exclusifs.
Au Québec, le premier organisme québécois chargé de surveiller et de contrôler la production, la distribution et la vente de l’électricité au Québec a été créé en 1935. Pareille réglementation dans le domaine du gaz naturel remonte à 1940. Bien que la juridiction sur Hydro-Québec ait été retirée en 1963 dans le cadre de la nationalisation de l’électricité, la réglementation des tarifs de gaz naturel s’est poursuivie quant à elle de façon ininterrompue, notamment par la Régie du gaz naturel entre 1988 et juin 1997.
Une seconde forme de défaillance des marchés reconnue de longue date est la difficulté de ces mêmes marchés d’internaliser les effets négatifs sur l’environnement qui découlent de l’activité économique elle-même. Les principaux modes d’intervention à ce chapitre peuvent être regroupés selon l’OCDE en trois grandes catégories, soit les mesures contraignantes qui affectent directement les comportements comme les lois et les règlements, les instruments économiques d’ordre incitatif comme les taxes, les redevances, les aides et subventions, les tarifs verts et les autres mécanismes de marchés et, enfin, les autres types d’instruments comportant souvent une composante facultative, tels les systèmes de gestion environnementale et les procédures d’audit d’environnement.
Plusieurs facteurs ont contribué récemment à remettre en cause les formes traditionnelles de la réglementation:
La tendance générale telle qu’observée par l’OCDE a été de progresser à la fois vers une certaine forme de déréglementation et une réglementation de meilleure qualité. En règle générale, des stratégies de déréglementation ont été appliquées aux réglementations à caractère économique (ex: certains segments des monopoles) tandis que divers moyens d’améliorer la qualité et de réduire les charges imposées sont utilisées pour les réglementations sociales et administratives.
Quatre grandes étapes ont conduit à la mise sur pied de la Régie de l’énergie. Rappelons-les brièvement.
La création de la Régie de l’énergie découle d’abord de l’une des principales recommandations contenues dans le rapport de la Table de consultation du débat public sur l’énergie présenté au ministre des Ressources naturelles en mars 1996. La tenue de ce vaste débat public aura permis à tous les intervenants du marché et à tous les intervenants sociaux de présenter leurs points de vue sur l’avenir de ce secteur. L’ensemble des recommandations de ce rapport a représenté, tous en conviennent, un apport considérable dans la réflexion qu’avait décidé d’entreprendre le gouvernement du Québec.
Le deuxième jalon important réfère à l’adoption par le gouvernement de la nouvelle politique énergétique intitulée " L’énergie au service du Québec, une perspective de développement durable ". Adoptée à l’automne 1996, cette politique définit les grandes orientations et pistes d’action retenues par le gouvernement dans le domaine de l’énergie.
Le troisième jalon aura été l’adoption par l’Assemblée nationale le 23 décembre 1996 du projet de loi no 50 intitulé " Loi sur la Régie de l’énergie ".
Enfin, le quatrième jalon a consisté en la nomination par le Conseil des ministres des membres de cette nouvelle Régie et à la mise en vigueur progressive de la Loi le 2 juin 1997.
Le mandat principal de la Régie de l’énergie est défini très clairement à l’article 5 de la Loi:
" 5. Dans l’exercice de ses fonctions, la Régie favorise la satisfaction des besoins énergétiques dans une perspective de développement durable. À cette fin, elle tient compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales ainsi que de l’équité au plan individuel comme au plan collectif. Elle assure également la conciliation entre l’intérêt public, la protection des consommateurs et un traitement équitable des distributeurs. "
Cette définition est large. Elle décrit à la fois la finalité des actions de la Régie, soit la satisfaction des besoins énergétiques dans une perspective de développement durable, et les balises de son action, soit la conciliation entre l’intérêt public, celui des consommateurs et le traitement équitable des distributeurs.
La Loi de la Régie est, en un certain sens, avant-gardiste par le fait d’inscrire la notion de développement durable au cœur même du mandat qui est confié à cette dernière. De plus, les préoccupations d’ordre social ou environnemental sont traitées sur le même pied que les préoccupations d’ordre économique, ce qui n’a pas nécessairement toujours été le cas dans le passé.
Voyons maintenant plus en détail les fonctions et pouvoirs de la Régie.
Pour bien comprendre le rôle que sera appelée à exercer la Régie, il est utile de prendre quelques minutes pour identifier plus précisément ses pouvoirs généraux.
En matière d’électricité et de gaz naturel, la Régie a compétence exclusive (article 31) pour:
Selon l’article 32, la Régie peut également de sa propre initiative ou à la demande d’une personne intéressée:
Comme autres pouvoirs prévus à la Loi, la Régie donne son avis au ministre sur toute question qu’il lui soumet en matière énergétique ou, de sa propre initiative, sur toute question qui relève de sa compétence (article 47).
La Régie peut faire les enquêtes nécessaires à l’exercice de ses fonctions (article 35) et, à ces fins, les régisseurs sont investis des pouvoirs et de l’immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d’enquête (L.R.Q., chapitre C-37).
La Régie est également dotée d’un pouvoir de surveillance des prix de la vapeur et des produits pétroliers en vertu duquel la Régie pourra donner, de sa propre initiative ou à la demande du ministre, des avis au gouvernement ou au ministre concernant les prix de la vapeur ou des produits pétroliers (articles 55 à 59 inclusivement).
De plus, au niveau des produits pétroliers, la loi accorde à la Régie un pouvoir de surveillance et un pouvoir de fixation des marges d’exploitation des détaillants d’essence. Cependant, il faut noter que la Régie doit également apprécier l’opportunité de retirer ou d’inclure ledit montant dans les coûts que doit supporter un détaillant.
Je vous exposerai maintenant comment ces fonctions et pouvoirs seront exercés par la Régie et quels sont les liens et enjeux avec les activités qui vous intéressent plus particulièrement.
Au-delà des objectifs généraux et des pouvoirs confiés à la Régie, la Loi prévoit des modalités d’application spécifiques concernant l’approbation des plans de ressources des distributeurs (article 72), la tarification (articles 48 et s.), les conditions auxquelles un distributeur peut procéder à des investissements aux fins d’accroître des capacités de production, de transport ou de distribution ou d’exporter de l’électricité hors Québec (article 73) et enfin l’approbation des contrats d’achat ou d’échange d’électricité et des programmes commerciaux des distributeurs (article 74).
Les sujets couverts sont nombreux et les enjeux importants pour tous les intervenants du secteur, y compris évidemment pour tous ceux intéressés au développement du marché de l’énergie dans une perspective de développement durable.
J’aborderai maintenant le rôle de la Régie en référant, premièrement, à l’obligation des distributeurs prévue à l’article 72 de soumettre à la Régie, pour approbation, un plan de ressources:
" 72. Hydro-Québec ou un distributeur de gaz nature doit soumettre
à la Régie pour approbation, suivant la forme, la teneur et la
périodicité fixées par règlement de la Régie, un plan de ressources
proposant des stratégies pour réaliser l’équilibre entre l’offre et la
demande de l’énergie qu’il distribue par des moyens agissant tant
sur l’offre que sur la demande, en tenant compte des préoccupations
économiques, sociales et environnementales ainsi que des risques
découlant des choix des sources d’approvisionnement qui lui sont propres. "
Cet article est important en ce qu’il traduit la volonté du législateur de mettre en application le concept de satisfaction des besoins dans une perspective de développement durable.
Selon cet article, les distributeurs devront déposer un plan de ressources comportant des moyens agissant tant sur l’offre que sur la demande afin de réaliser l’équilibre dans leurs marchés respectifs.
Il est aussi précisé que ces plans de ressources devront suivre la forme, la teneur et la périodicité fixées par règlement de la Régie.
Enfin, le distributeur devra également tenir compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales ainsi que des risques découlant des choix des sources d’approvisionnement qui lui sont propres.
En clair, l’article 72 établit le fondement de la démarche que devra retenir la Régie, démarche qui s’inspire de l’approche de la planification intégrée des ressources. Cette démarche, qui avait fait consensus lors du débat public sur l’énergie et qui est inscrite dans la politique énergétique du gouvernement, s’appliquera autant aux distributeurs d’électricité que de gaz naturel, et tiendra compte des moyens agissant tant sur l’offre que sur la demande.
L’une des difficultés sera d’adapter les concepts usuels de la PIR qui était traditionnellement appliquée à des entreprises intégrées et réglementées au nouveau contexte énergétique. Quelle que soit la solution qui sera retenue au Québec en matière de réglementation de la production, l’environnement dans lequel devra opérer Hydro-Québec en sera un profondément modifié et les mesures qui lui seront applicables devront tenir compte de cet état de fait.
L’introduction de la concurrence au niveau de la production telle qu’elle peut être observée dans diverses juridictions en Amérique du Nord ne signifie cependant pas que toute possibilité d’implanter la PIR soit exclue. A titre d’exemple, un rapport préparé pour la National Association of Regulatory Utilities Commissioners (NARUC) mentionne la possibilité d’appliquer le concept de planification intégrée au niveau du distributeur en incluant dans le choix des options d’approvisionnement les considérations afférentes aux composantes énergie et transport (Distributed integrated resource planning).
Une autre façon de favoriser le développement durable a été retenue dans le cadre du protocole de Kyoto soit les systèmes de quote-part de ressources renouvelables à inclure dans les portefeuilles de ressources et les systèmes de droits échangeables qui leur sont associés. L’administration fédérale américaine en a d’ailleurs fait un élément central de sa récente politique.
Les modes de fixation des tarifs pour les activités réglementées des distributeurs suivront pour leur part les exigences traditionnelles en matière de régulation économique et financière telles que spécifiées à l’article 49 de la loi, soit l’établissement d’une base de tarification, du montant global de dépenses nécessaires pour assumer le coût de la prestation du service, d’un taux de rendement raisonnable sur la base de tarification, etc.
L’article 49, 10o stipule cependant que la Régie devra, tout comme dans le cadre des plans de ressources, tenir compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales que pourra lui indiquer le gouvernement et que la Régie peut fixer un tarif afin de financer les économies d’énergie non rentables pour le distributeur mais rentables pour un consommateur ou une catégorie de consommateurs.
La Régie peut également utiliser toute autre méthode qu’elle estime appropriée. Cette disposition a déjà été utilisée par la Régie du gaz naturel pour fixer, notamment, les tarifs d’entreposage de gaz sur la base d’un coût évité.
Il m’est évidemment difficile d’élaborer très à fond sur les modalités qui pourraient être retenues par la Régie pour résoudre certaines des questions qui seront soulevées par les différents conférenciers au cours du présent colloque. Cependant, le cadre même de la loi est suffisamment souple pour que puissent être traités de façon efficace les enjeux relatifs, par exemple, au tarif de transport. Les expériences des juridictions voisines démontrent que cette question se situe au cœur même des approches d’introduction de la concurrence sur le marché de l’électricité.
Il en est de même en ce qui regarde les tarifs qui seront appliqués à la consommation finale, comme par exemple les tarifs de pointe, les tarifs de puissance interruptible et la tarification en temps réel. La conception ou la mise en place de tels tarifs a une incidence directe sur les signaux de prix qui sont donnés aux clients et aux possibilités de choix qui leur sont offertes. Ils constituent de plus un des fondements de toute approche cohérente en matière d’efficacité énergétique et des approches de gestion de la demande.
Par ailleurs, il est utile de souligner que la fixation des tarifs sur la base du coût de service ne constitue pas en elle-même un frein ou une contrainte insurmontable à l’égard des structures des tarifs pouvant être implantées. Elle vise plutôt à contrôler la rémunération du capital à un niveau qui soit raisonnable, corrigeant ainsi l’une des principales défaillances attribuées au situations de monopole.
Cette même approche comporte cependant un effet non désirable en ce qu’elle ne contient pas suffisamment d’incitatifs pour les entreprises réglementées à adopter des processus d’affaires efficients. Au cours des récentes années diverses approches de rémunération incitatives on été développées et mises en place afin d’amener les entreprises réglementées à améliorer leur performance. La loi prévoit que la Régie devra faire l’examen de telles mesures dans le cas des distributeurs soumis à sa juridiction (article 49, 4o).
Comme vous pourrez le noter à la lecture de la Loi, l’exigence de tenir compte des préoccupations économiques, sociales et environnementales du gouvernement est également présente à l’article 73 concernant les modalités ou les critères d’autorisation des projets d’investissements des distributeurs(article 73, 1°) ou d’exportation d’électricité hors Québec (article 73, 6o).
Les pouvoirs de la Régie en matière d’environnement ne doivent cependant pas être confondus avec ceux d’autres organismes, comme le BAPE ou l’Agence de l’efficacité énergétique ou avec ceux de tout autre organisme public.
La loi de la Régie ne lui confère pas de pouvoirs particuliers en matière de fixation de règles ou normes environnementales. La loi prévoit plutôt que la Régie devra s’assurer, le cas échéant, que ses décisions tiennent compte des exigences des autres organismes publics, notamment en ce qui concerne ces mêmes normes environnementales, lorsqu’elle donnera son autorisation à la réalisation projets d’immobilisations. En contre-partie, lorsque la Régie aura approuvé des installations dans le cadre du plan de ressources d’une entreprise, le BAPE n’aura pas à requestionner la justification économique et énergétique de ces projets.
Il en est de même en ce qui concerne les mandats confiés à l’Agence d’efficacité énergétique. Cette dernière pourra conseiller la Régie sur les moyens à mettre en œuvre pour maximiser le potentiel d’économies réalisables sur les plans technique et économique.
Les pouvoirs de la Régie de même que ceux des autres organismes ne pourront évidemment être exercés en vase clos. De plus en plus, les effets de la globalisation des marchés, notamment en matière d’environnement, exigent des solutions à l’échelle des continents, voire à l’échelle de la planète toute entière. Heureusement, les institutions nécessaires sont maintenant en place. On n’a qu’à penser à l’Organisation des nations unies, à la Commission de coopération environnementale (CCE) de l’ALÉNA, aux différents ministères fédéral et provinciaux, sans oublier les organismes locaux ou communautaires impliqués.
Ceci m’amène à vous décrire brièvement le fonctionnement de la Régie. Bien que dans le domaine du gaz naturel, le mode de fonctionnement par audiences publiques soit bien connu, il s’agit pour le domaine de l’électricité d’un changement d’importance par rapport au mode antérieur de fixation des tarifs par le gouvernement à la suite de commissions parlementaires.
A cet égard, l’un des avantages majeurs du nouveau régime réglementaire mis en place sera la possibilité de rechercher des solutions originales en faisant appel à la contribution de tous, y incluant celle des meilleurs experts dans le domaine. Cette caractéristique fondamentale jumelée à un processus décisionnel empreint de rigueur et de transparence explique en bonne partie l’essor et l’importance considérable qu’a pris la science de la régulation économique et financière en Amérique du Nord ainsi que les transformations structurelles majeures auxquelles nous assistons aujourd’hui.
La Régie de l’énergie est un organisme de régulation économique quasi judiciaire, dont les décisions sont sans appel. En vertu des règles de justice naturelle, la Régie étudie la preuve qui est soumise devant elle et rend des décisions écrites et motivées.
Le financement de la Régie sera assuré par la perception d’une redevance annuelle auprès des distributeurs assujettis, ce qui représente une garantie additionnelle de son autonomie et de son indépendance. La Régie tiendra des comptes distincts pour chaque distributeur, les modalités de perception des redevances étant fonction des services rendus à la clientèle concernée et du principe de l’utilisateur-payeur.
Dans son fonctionnement, la Régie fait appel à des approches rigoureuses et transparentes. Elle favorise la participation des intervenants concernés lors de la tenue d’audiences publiques, dans le but d’assurer un examen approprié des questions soumises à son attention.
La Régie, par ailleurs, a adopté des règles de procédure, qui encadrent ses actions et qui assurent l’efficacité, l’équité et la transparence du processus réglementaire. Tous les intervenants ont eu l’opportunité de formuler leurs commentaires à cet égard.
La Régie entend déployer tous les efforts nécessaires pour assouplir et alléger le processus réglementaire, par exemple en simplifiant les procédures et les mécanismes de détermination du taux de rendement et de fixation des tarifs. Elle encouragera également la consultation et la concertation entre les parties, les rencontres préparatoires et les règlements négociés, afin de réduire autant que possible le coût de la réglementation.
La Loi prévoit, à l’article 36, que la Régie peut ordonner à un distributeur de payer tout ou partie des dépenses relatives aux questions qui lui sont soumises ainsi que les frais d’experts et autres frais des personnes dont elle aura jugé la participation utile à ses délibérations. La Régie peut aussi prévoir que de tels frais soient payés à des groupes de personnes réunis pour participer aux audiences.
La Régie bénéficie, de par sa loi constitutive et son mode de fonctionnement, d’une indépendance garantissant sa crédibilité. Il s’agit d’une condition fondamentale pour que son autorité soit réelle et pour que ses décisions soient respectées par les divers intervenants concernés, tant au Québec qu’à l’extérieur. Cette indépendance contribuera à maintenir la confiance des investisseurs et des institutions financières qui participent au financement des distributeurs. La FERC s’est d’ailleurs appuyée sur la compétence et l’indépendance de la Régie de l’énergie pour octroyer à Hydro-Québec un permis de négociant en gros aux États-Unis.
Afin de servir efficacement les diverses clientèles qui participeront aux audiences, la Régie a entrepris, sur le plan administratif, une série de rencontres avec les différents groupes intéressés, dont les représentants des associations de consommateurs et des regroupements environnementaux. La Régie vise par cette approche à s’assurer que les besoins et attentes de ces groupes sont pris en compte.
La restructuration du marché nord-américain de l’électricité constitue l’un des changements majeurs auxquels tous les intervenants du secteur énergétique sont confrontés.
Dans le cas du gaz naturel, les clients ont accès depuis environ 10 ans au fournisseur de leur choix. Les prix de la marchandise gaz fluctuent de façon libre selon l’état de l’offre et de la demande sur le marché alors qu’avant 1985, ces prix étaient strictement réglementés. Les prix réglementés de fourniture aux clients de gaz de réseau sont eux aussi établis strictement à partir d’informations fournies par le marché ou de contrats à terme de type swap conclus précédemment par le distributeur.
Au Québec, les conditions d’un accès non discriminatoire des clients aux infrastructures de transport de gaz naturel ou aux contrats détenus à ces fins par le distributeur ont été examinées et décidées par la Régie (D-98-05). Cette décision permettra à plus ou moins brève échéance de compléter le processus de dégroupement des services (unbundling) et d’offrir aux clients une gamme de choix plus étendue. C’est déjà chose faite chez nos voisins de l’Ontario de même que dans certains états américains.
Dans le secteur de l’électricité, pareil mouvement vers l’ouverture des marchés a été plus tardif.
Les récentes décisions de la FERC, soit les décisions 888 et 889, sont venues établir les bases selon lesquelles les marchés américains de l’énergie devront opérer. Ces bases comprennent, entre autres, l’accès libre et non discriminatoire aux infrastructures de transport par les différents producteurs.
Au Québec, le gouvernement a déjà autorisé un tarif de transit d’Hydro-Québec permettant aux producteurs d’ici de transiger sur les marchés américains et à ces derniers d’avoir accès aux marchés québécois du gros (wholesale market), soit essentiellement celui des municipalités représentant environ 3% du marché total.
L’examen des modalités d’établissement des tarifs de fourniture d’électricité est, depuis le 11 février dernier, sous étude devant la Régie. La Loi prévoit à cet égard que la Régie doit, sur proposition d’Hydro-Québec:
" 167. ...dans les six mois de l’entrée en vigueur du présent article,
donner son avis au gouvernement sur les modalités d’établissement
et d’implantation des tarifs de fourniture d’électricité pour un
consommateur ou une catégorie de consommateurs visés à l’article 52. "
Comment sera établi le prix de la composante production d’électricité, quels seront les mécanismes qui régiront l’évolution de ce prix, comment seront répercutées les conséquences financières découlant de ces nouveaux mécanismes dans les tarifs de fourniture chargés aux consommateurs, voilà certes quelques unes des questions qui devront être examinées avec soin par la Régie.
La question que tous se posent est évidemment la suivante: L’ensemble de ces nouvelles modalités de fonctionnement des marchés pourront-elles être conciliées avec la satisfaction des besoins des consommateurs dans une perspective de développement durable?
À cet égard, les initiatives proposées remettront-elles en cause les avantages concurrentiels des entreprises québécoises, permettront-elles de préserver les acquis en matière de protection de l’environnement et seront-elles compatibles avec la réalisation du potentiel d’efficacité énergétique rentable pour la société ou le développement des filières énergétiques ayant un fort contenu en capital, telles les énergies renouvelables. Encore une fois, c’est seulement à la suite de la tenue des audiences publiques qui permettront d’entendre les positions de tous les intervenants, y incluant les vôtres, que la Régie pourra donner d’ici le 11 août 1998 son avis au gouvernement sur les modalités et mécanismes à mettre en place.
En ce qui concerne l’énergie éolienne, comme vous le savez probablement déjà, la politique énergétique mentionne qu’une " quote-part " pourrait lui être réservée dans le cadre du plan de ressources d’Hydro-Québec. Divers programmes de tarification verte " green pricing programs " sont appliqués par certaines compagnies nord-américaines. Plusieurs états américains, comme autre exemple, ont mis en place le concept de " net billing " en vertu duquel le consommateur qui détient une éolienne de faible capacité peut avoir accès au réseau du distributeur pour fins de revente de l’énergie produite mais non utilisée.
La Régie, à la demande du ministre d’État des Ressources naturelles, tiendra au cours du printemps 1998 des audiences publiques afin de déterminer le prix et la quote-part que l’énergie éolienne devrait représenter dans le portefeuille de ressources d’Hydro-Québec. La Régie prévoit donner son avis au gouvernement sur cette question au début de l’été 1998.
La Régie a récemment mis sur pied un groupe de travail réunissant tous les intervenants directement concernés par le sujet des plans de ressources des distributeurs afin de lui faire rapport sur les modalités possibles d’élaboration et d’implantation des plans de ressources au Québec. Par la suite, le groupe de travail aura à aborder les modalités d’application du concept de planification intégrée dans le contexte propre au Québec. Ce groupe de travail sera dirigé par le Dr. Joseph Doucet, professeur de l’Université Laval et directeur du Groupe de recherche en économie de l’énergie (GREEN). Un rapport synthèse est prévu être déposé à la Régie à la fin d’août 1998. Par la suite, les modalités d’établissement des plans de ressources devront faire l’objet d’un règlement de la Régie.
Suite à la mise en vigueur des articles 48 et 49 (tarification) le 2 mai prochain, la Régie projette amorcer les travaux d’établissement des principes réglementaires nécessaires à la tarification de l’électricité. Elle pourra ensuite entamer les travaux relatifs à la détermination des tarifs de transport et de distribution.
Dans le secteur du gaz naturel, la Régie entamera au début de mai 1998 l’examen de la requête tarifaire de Gaz Métropolitain, laquelle devrait comprendre des propositions de mesures de réglementation incitative et de tarification des services éclatés. Ces nouveaux services doivent entrer en vigueur en novembre 1998 et constitueront une étape de plus dans la restructuration des activités et l’introduction de la concurrence dans certains segments du marché.
Dans le cas de Gazifère Inc., il est prévu de réviser les méthodes d’allocation du coût de service de ce distributeur et l’introduction de mesures de réglementation incitatives.
Au moment où l’on parle de la libéralisation des marchés et de déréglementation, la création de la Régie de l’énergie peut sembler " a priori " à contre-courant. Il faut cependant rappeler qu’en créant la Régie de l’énergie, le gouvernement du Québec visait divers objectifs :
La Régie réglementera les situations de monopole naturel, telles le transport et la distribution d’énergie et les situations où il n’y a pas d’alternative viable de marché. La Régie visera aussi à favoriser le libre jeu de ces mêmes forces du marché et le recours à des mesures de type incitatif là où de telles approches permettent de concilier l’intérêt public, l’intérêt des consommateurs et l’intérêt des distributeurs.
La Régie de l’énergie visera à assumer ses fonctions de façon efficace et efficiente. Le processus mis en place donne à tous les intervenants intéressés par le développement durable une occasion unique de faire valoir leur point de vue afin que le nouveau régime réglementaire soit bien adapté à leurs préoccupations.
En dernière analyse, ce sont les consommateurs qui doivent décider des services qui conviennent à leurs besoins. La Régie tout comme les autres organismes de régulation économique ne peut que faciliter l’exercice de ce choix en s’assurant que les signaux de prix appropriés leur soient transmis et veiller à ce que les règles d’une saine concurrence et les impératifs reliés à la protection de l’environnement et au développement durable soient respectés dans le meilleur intérêt des consommateurs, des distributeurs et du public en général.
Je vous remercie de votre attention.
Suite au décret 1351-97, adopté le 15 octobre dernier, le premier alinéa de l’article 167 de la loi est entré en vigueur, le 11 février . Selon les termes de cet article, la Régie doit, dans les six mois à compter de cette date, donner son avis au gouvernement sur la proposition d’Hydro-Québec en ce qui regarde les modalités d’établissement et d’implantation des tarifs de fourniture d’électricité.
La Régie tiendra des audiences publiques au cours des prochains mois dans le but d’entendre les différents intervenants sur la proposition d’Hydro-Québec.
À la suite de ces audiences, la Régie formulera des recommandations au gouvernement, notamment sur le mode de réglementation le plus approprié des activités de production d’Hydro-Québec. Le gouvernement devra alors décider si le secteur de la production d’Hydro-Québec, auquel correspond des actifs de l’ordre de 28 milliards $, sera réglementé selon l’approche traditionnelle du coût de service ou selon une approche de type prix plafond.
En ce qui concerne l‘énergie éolienne, comme mentionné précédemment, la Régie tiendra au cours du printemps 1998 des audiences publiques afin de déterminer le prix et la quote-part que cette forme d’énergie devrait représenter dans le portefeuille de ressources d’Hydro-Québec. La Régie donnera son avis au gouvernement sur cette question au début de l’été 1998.
Enfin, le groupe de travail dont le mandat est de faire le point avec les principaux intervenants du secteur énergétique sur les éléments que devrait contenir le plan de ressources des distributeurs et sur les modalités d’application possibles de la planification intégrée des ressources (PIR) devra produire son rapport d’ici l’automne 1998.
Enfin, la Régie tiendra, d’ici juin, des audiences publiques afin d’établir le montant des coûts d’exploitation que doit supporter un détaillant d’essence.
À cet égard, il est important de mentionner que le rôle de la Régie ne sera pas de réglementer le marché de l’essence mais plutôt de protéger l’intérêt de l’ensemble des consommateurs et des distributeurs en s’assurant que le libre jeu des forces du marché est à l’avantage de tous. Un détaillant se croyant victime de pratiques excessives et déraisonnables de la part d’un concurrent pourra intenter un recours devant un tribunal civil. Le juge instruit d’une telle demande devra tenir compte de la décision de la Régie concernant les coûts d’exploitation nécessaires et raisonnables d’une essencerie efficace.
La Régie a entamé des travaux sur la procédure d’examen des plaintes des consommateurs concernant l’application d’un tarif ou d’une condition de transport, de fourniture ou d’emmagasinage. À la fin du mois d’août, elle a demandé aux distributeurs concernés de soumettre à la Régie leur procédure de traitement des plaintes. Ces suggestions ont été soumises à la Régie et un processus de consultation des intervenants a été entrepris. La Régie prévoit que dès le début de la prochaine année, les entreprises et la Régie auront mis en place une procédure appropriée pour recevoir et traiter ces plaintes.
Pour sa part, depuis le 1er mai 1997, le Québec s’est conformé aux exigences de réciprocité de la FERC en approuvant un tarif de transport et en ouvrant le réseau de transport et le marché de gros d’Hydro-Québec aux entreprises américaines. Pour respecter les nouvelles règles du jeu de l’industrie nord-américaine et offrir à ses clients de gros un service de transport non discriminatoire, Hydro-Québec a séparé ses activités de transport de ses autres activités. Elle l’a fait en créant une unité d’affaires indépendante, TransÉnergie, qui s’occupe uniquement des fonctions de transport de l’entreprise. Enfin, Hydro-Québec Energy Services (U.S.), une filiale à part entière d’Hydro-Québec, s’est vue octroyer une licence de fournisseur d’électricité par la FERC le 12 novembre dernier, lui donnant ainsi le pouvoir de vendre de l’électricité au prix des marchés américains.
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Blanko